学术研究 | 李金河:论民主党派的民主监督

2018-12-28 01:44:51 发布: 向甜明
  作者简介

  李金河,历史学博士,国家二级教授,享受国务院特殊津贴专家,中央社会主义学院统战理论教研部原主任。中国社会科学院研究生院博士生导师,山东大学兼职特聘教授、统一战线学博士生导师。

  民主监督就其本义来讲是指人民群众运用民主权利监察和督促政党、政府及公务人员,是人民直接参与公共事务管理、行使当家作主权利的体现。本文的民主监督是特指在统一战线的语境下,作为民主党派基本职能的民主监督。党的十八大以来,习近平总书记多次提出要高度重视并从制度上保障和完善民主党派的民主监督。十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》指出:“中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共。各级党组织应当支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议,完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”全面从严治党对新时期民主党派的民主监督工作提出了更高的要求。

  一

  民主党派民主监督的思想来源及发展

  我们党关于民主监督思想的形成经历了一个较长的历史时期,这既反映了人民民主思想的发展,也反映出我们党对监督认识的不断深化。关于民主监督的思想,经历了“监督”“互相监督”“民主监督”三个发展阶段①。

  既有的理论研究一般将著名的“窑洞对”作为民主党派民主监督的思想起源。1945年7月,黄炎培、章伯钧等六位国民参政员访问延安,毛泽东与黄炎培作过一段关于中国共产党领导的政权如何跳出历代统治者兴亡周期律的谈话。在杨家岭的窑洞里,黄炎培对毛泽东讲:“我生六十多年,耳闻的不说,所亲眼看到的,真所谓‘其兴也勃焉’,‘其亡也忽焉’,一人,一家,一团体,一地方,乃至一国,不少单位都没有能跳出这周期率的支配力……一部历史,‘政怠宦成’的也有,‘人亡政息’的也有,‘求荣取辱’的也有。总之没有能跳出这周期率。”他希望共产党能“找出一条新路,来跳出这周期率的支配”。毛泽东充满自信地回答道:“我们已经找到新路,我们能跳出这周期率。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”②但是实际上,发展民主、让人民来监督政府的思想和实践,中国共产党早在二十世纪三十年代初就开始了不断地探索。

  1931年11月,中国共产党在江西瑞金建立中华苏维埃共和国,吸收借鉴列宁改组党的监察委员会和“工农检察院”、建立起工农群众监督执政党及其政府的制度,专门成立了工农检察部和工农检察委员会,在各级工农检察委员会设立了控告局,接受苏区所有公民对政府机关和工作人员的控告和检举,并巡视督查政府机关及其工作人员的工作态度和办事效率,以保障群众的监督权落到实处。苏区党组织也提出了对苏维埃及其工作人员进行监督的主张:“为了巩固工农民主专政,苏维埃必须吸引广大群众对自己工作的监督与批评。每个革命的民众都有揭发苏维埃工作人员的错误缺点之权。”③只是当时在共产国际和王明“左”倾路线的影响下,《中华苏维埃共和国宪法大纲》只承认工农劳苦群众及其家属的公民资格,将知识分子及其他阶层均排除在外④。这是造成党的革命事业遭受严重挫折的一个重要原因,毛泽东在建国后强调统一战线的重要作用时指出:“瑞金时代是最纯洁,最清一色,但那时我们的事情特别困难,结果是失败了。所以真理并不在于清一色。”⑤抗战时期,中国共产党在其所领导的抗日民主政权中积极发展民主、推行民主监督实践。中国共产党在中华民国特区政府区域内实施普选制度,在选举过程中,人民群众对自己的代表和政府工作人员进行了多方面的评议,充分行使了批评和监督的权利。1940年7月,毛泽东提出施行“三三制”原则。1941年,“三三制”原则被写入《陕甘宁边区施政纲领》中,并成立参政会来行使监督权。1941年11月,毛泽东在《陕甘宁边区参议会的演说》中强调:“国事是国家的公事,不是一党一派的私事。因此,共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务,而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党,它本身决无私利可图。它应该受人民的监督,而决不应该违背人民的意旨。”同时他认为:“共产党是真心实意想把国事办好的。但还存在许多‘毛病’。因此,要加强党内教育来清除这些‘毛病’,还要经过和党外人士实行民主合作来清除这些毛病。只有内外夹攻,才能把‘毛病’治好,才能把国事真正办好起来”;“共产党员必须倾听党外人士的意见,给别人以说话的机会。别人说的对的,我们应该欢迎,并要向别人的长处学习”;“共产党的这个同党外人士实行民主合作的原则,是固定不移的,是永远不变的”⑥。党外人士参加中共领导的“三三制”抗日民主政权,是我国民主党派参与国家政治生活、实行民主监督的最早实践。当时,党外人士李鼎铭提出的“精兵简政”的建议被边区政府接受,不但在陕甘宁边区得到实行,还被推广到敌后各个抗日根据地,对战胜战时困难、提高战斗力和打败日本侵略者起到了积极作用。

  在延安整风运动中,毛泽东特意将郭沫若为纪念李自成大顺政权失败300年而作的《甲申三百年祭》列为整风学习文献,“叫同志们引为鉴戒,不要重犯胜利时骄傲的错误”⑦。1942年3月19日,在中央政治局扩大会议上,毛泽东指出:“今后凡重要问题都要召集大的会议,征求同志们的意见。中央要听同志们的意见,党要听党外人士的意见。党员只是百分之一,我们要听百分之九十九人士的意见。共产党的作用,就是要集中人民的意见,作出决议,并坚持下去。”⑧应该说,这个时候毛泽东民主监督的思想已经逐步形成了,此后的“窑洞对”是对这一思想的进一步阐述。

  建国初期,毛泽东在党的七届三中全会上严肃提醒党的领导干部要团结民主人士,巩固统一战线,“靠我们一个党是治不好天下的”。中国共产党有意识地留下民主党派,为的就是让各党派在新政权中有发表意见的机会,来监督即将执政的中国共产党。1956年,社会主义改造基本完成,资产阶级作为一个阶级已经不再存在。民主党派是以民族资产阶级、城市小资产阶级为基础的,按照马克思主义政党理论,一个政党如果失去了阶级支撑,那么这个政党就没有必要存在了。但是,为了让将继续代表一部分社会阶层利益诉求的民主党派在社会主义中国同中共一道合作下去,通过共存对共产党和国家机关的工作发挥监督作用,毛泽东“以苏为鉴”,鲜明地提出中共与民主党派“长期共存、互相监督”,中共“八大”正式确立了这一多党合作的基本方针。毛泽东强调:“在这一点上,我们和苏联不同。我们有意识地留下民主党派,让他们有发表意见的机会,对他们采取又团结又斗争的方针”;“各党派互相监督的事实,也早已存在,就是各党派互相提意见,作批评。所谓互相监督,当然不是单方面的,共产党可以监督民主党派,民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党呢?这是因为一个党同一个人一样,耳边很需要听到不同的声音。主要监督共产党的是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派,对中国共产党更为有益。”⑨“互相监督”的重点是民主党派对执政的中国共产党的监督,因为“执政的共产党随时都存在一个危险……要解决这个问题,共产党员除首先接受党的监督外,整个党的工作还需要民主党派的监督,这样我们做起事来就会谨慎一点,少犯错误或容易及时改正缺点”⑩。

  1957年4月,邓小平在西安干部会上就“共产党要接受监督”的问题作了初步概括,他指出监督来自三个方面,即党内监督、群众的监督、民主党派和无党派人士的监督。“有监督比没有监督好,一部分人出主意不如大家出主意。共产党总是从一个角度看问题,民主党派就可以从另一个角度看问题,出主意。这样,反映的问题更多,处理问题会更全面,对下决心会更有利,制定的方针政策会比较恰当,即使发生了问题也比较容易纠正。”⑪

  改革开放以来,民主监督思想不断发展。1978年12月,邓小平在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的重要讲话中指出:“要切实保障工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督。”⑫在这里,“民主监督”作为公民个人的一项民主权利被正式提出。1979年6月五届全国人大二次会议通过的《政府工作报告》也采用了“民主监督”的提法。1980年12月中共中央办公厅转发《全国统战部长座谈会纪要》,把政治协商、民主监督作为政协的主要任务提出来。1982年12月,全国政协会议通过的新章程明确规定了政治协商、民主监督是政协的两项基本职能。之后,民主党派在各自的章程中都规定参政议政、民主监督是自己的主要职能。党的十二大将“长期共存,互相监督”八字方针发展为“长期共存,互相监督,肝胆相照,荣辱与共”十六字方针。1989年底,中共中央下发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,提出了民主监督的总原则,从而形成了我们党关于民主监督的完整思想。这个阶段,我们党把民主监督作为社会主义民主政治建设的重要内容,重视在坚持完善多党合作制度中加强民主监督⑬。

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的新一届中央领导集体高度重视民主监督问题。习近平总书记多次提出,中共各级党委要主动接受、真心欢迎民主党派和无党派人士的监督,切实改进工作作风、不断提高工作水平;要营造宽松民主的协商环境,鼓励不同意见交流和讨论,真正形成知无不言、言无不尽的氛围;要从制度上保障和完善民主监督,探索开展民主监督的有效形式。2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》对民主监督工作提出了更高的要求和部署,内容更加丰富、形式更加多样、程序更加规范、保障更加健全。特别是在今年与党外人士共迎新春时,习近平总书记从执政党应有的胸怀和参政党应负的职责两方面谈发挥民主监督作用,他强调“虚心公听,言无逆逊,唯是之从”,这是执政党应有的胸襟;“凡议国事,惟论是非,不徇好恶”,这是参政党应有的担当。这些讲话意义非常深刻,既充分肯定了民主党派民主监督的重要地位,又对民主党派寄予了殷切厚望。

  二

  民主党派民主监督的性质及特点

  梳理民主监督思想演进的历史过程,可以看出,民主党派的民主监督是政党之间通过提意见、作批评的方式,以政党组织行为为特征的一种政治监督,在监督性质上是一以贯之、坚定不移的。作为政党性的、合作性的监督,民主党派民主监督是为了发扬民主、表达意见,用民主的力量让不同的意见充分表达。周恩来指出:“‘长期共存、互相监督’的方针,实际上是扩大民主。”⑭各民主党派实行民主监督的特点就在于能够广开言路,活跃思想,畅所欲言,使各方面的意见、要求、批评和建议充分反映出来。虽然民主党派的民主监督不具有国家权力的性质,但是这种监督是我国发扬社会主义民主不可缺少的重要渠道,同国家权力机关的监督是相辅相成、缺一不可的。

  1989年12月,中共中央制定下发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,明确了发挥民主党派民主监督作用的总原则,即“在四项基本原则的基础上,发扬民主,广开言路,鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议,做到知无不言,言无不尽,并且勇于坚持正确的意见”⑮。2005年中共中央下发《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,明确了民主党派民主监督的性质、内容和形式。2006年,中共中央颁布《关于加强人民政协工作的意见》,对人民政协民主监督的性质、内容、形式以及监督与被监督的关系等方面进一步作了明确规定。今年颁发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》同样确定人民政协民主监督是依据政协章程,以提出意见、批评建议的方式进行的协商式监督。尽管如此,每到改革深化的关键时期,各种各样的将民主监督“权力化”“法律化”的建议就不绝于耳,有的学者从西方政党竞争、制衡理论出发来诠释和解构我国民主党派民主监督的发展,模糊了民主监督的基本性质和多党合作制度设计的理念初衷,显示了在民主监督政治方向、思想认识上的偏差。党际监督是政治制度和政党制度的一个有机构成部分,从政党监督实效来看,合作型政党制度的党际监督不如竞争性多党制中的党际监督有力。但是,多党竞争制下的政党监督所带来的政府不稳定、不作为、效率低下等弊端也有目共睹。因此,对民主党派民主监督的性质,必须在中国政党制度的框架内才能正确定位。与党内监督、人大监督、司法监督、舆论监督等其他监督方式相比,民主监督的独特性及其不可替代性在于,它主要依靠民主的力量以及所拥有的较强话语权、制度平台、独特的渠道和社会影响力来发挥作用,以其无可比拟的政治性、程序性、组织性来体现监督的有效性、针对性和影响力。

  可以说,民主党派的民主监督除了具有人民群众和社会团体对党和政府进行监督的共性之外,它所体现出来的是中国政党之间的高层次的政治监督,是对中国共产党执政行为、执政方式及重要方针政策制定和执行过程进行的监督。有些人认为政治监督就是对执政党政治生活领域进行的监督,这种理解是偏颇的。民主党派这种政治监督是全方位的,包括政治、经济、文化和社会治理各个方面。将民主党派的民主监督说成政治监督应该从以下四个方面进行理解:一是民主党派的民主监督与人民群众的民主监督都有共性特征,但民主党派是当代中国的合法政党,是一种社会政治组织,体现出一种社会组织的政治性;二是民主党派的民主监督不同于人民群众用民主权利进行的体制外监督,民主党派作为参政党全面参加国家政权的治理,因而这种监督是在政治体制内进行的一种有组织的政治监督;三是民主党派作为代表部分社会主义劳动者、社会主义事业建设者和拥护社会主义爱国者的政治联盟,其党员的范围及其所代表的群体利益与一般群众也有一定的区别,这种精英性、干部性的政党组织所进行的监督也带有一定的阶层性,呈现出浓郁的政治色彩;四是1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》以及2005年颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作与政治协商制度的意见》都明确规定,民主党派的民主监督是我国基本政治制度框架内的民主形式,是以提意见、作批评的方式进行的。正是因为中国共产党领导的多党合作制度赋予了民主党派民主监督的权利,所以这种民主监督属于政治制度框架内的政党之间的政治监督。

  民主党派的民主监督特性,与我国的基本制度———中国共产党领导的多党合作和政治协商制度相联系。文化是制度之母,有什么样的文化,就有什么样的制度安排与政治秩序。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度同样与中国的传统政治治理文化理念有着千丝万缕的联系,受传统文化的影响。因此,民主监督也体现出我国传统文化中的基本治理思想,吸收了传统政治文化的积极部分。在我们的传统治理文化中,治世往往都有规律。治世明君的特点、标准是什么?就是能够从谏如流、兼听则明。民主监督也是要充分听到不同的意见,以更科学的决策、更良善的治理来实现国家繁荣发展。习近平总书记在2015年5月18日的中央统战工作会议上专门指出:“一些领导干部怕监督、不愿意被监督,觉得老是有人监督不自在、干事不方便。古人说:‘距谏者塞,专己者孤’。如果把监督当成挑刺儿,或者当成摆设,就听不到真话、看不到真相,有了失误、犯了错误也浑然不知,那是十分危险的。要从制度上保障和完善民主监督,探索开展民主监督的有效形式。纪检监察机关要多听取民主党派和无党派人士对我们党、对党员干部的意见和建议。”当然,中国共产党与民主党派不存在“君臣”关系,现代国家治理方式也与传统社会不可同日而语,但没有强制力约束的民主监督需要执政党和参政党从传统政治智慧中汲取精华,修炼人格与胸怀,提升担当和责任,让不同的思想充分涌流,让政治生态更加民主。

  可以看出,在民主党派民主监督性质的认识上,鲜明地体现出以下特点:

  第一,民主性原则。“民主”是“监督”的前提,没有民主就根本谈不上监督。民主性原则要求执政党要贯彻人民民主理念,用民主的作风、民主的机制集中反映人民的智慧、利益、要求和愿望,让权力的运行更加公开、透明、合法。民主监督要成为有效、有序的民意表达形式,就必须发扬民主,坚持坦诚相待、求同存异,营造宽松和谐的民主氛围,使各种意见、建议和批评充分表达,做到“知无不言、言无不尽”和“言者无罪、闻者足戒”。

  第二,合作性原则。执政党与民主党派之间的互相监督,是亲密友党之间的“互相规过”,而不是唱“对台戏”。民主党派监督共产党的目的是为了加强和改善共产党的领导,而不是反对或取消共产党的领导。这种监督立足于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,通过执政党和参政党在国家政治生活领域内多方面的合作来促进和体现。民主党派及其成员通过广泛参与人民代表大会、政治协商会议、人民政府的工作,充分行使知情权、参与权、表达权和监督权,对执政党的各种政策主张提出建设性的意见和建议,最终是为了支持和帮助执政党执好政、用好权力。

  第三,表达性原则。民主党派的监督对共产党来说是来自不同政党的“异体监督”,具有自身独特的视角,所提的意见是单靠共产党的党员难以提供的,有助于及时发现和纠正党在领导工作中的偏差和失误,完善各项政策,这种民主监督主要就体现在要听到不同的声音、收集不同的意见以利于决策。作为非权力性监督,民主监督主要体现为话语权、表达权。习近平总书记在今年同党外人士共迎新春时的讲话中还提出:参政党一个重要职责是让执政党听到各方面声音,特别是批评的意见。同志们要敢于讲真话、建诤言,客观反映情况。这就是表达,民主党派运用集体的智慧、畅通的渠道、多种参与平台,进行话语表达或者书面表达意见建议,是中国特色社会主义民主政治的独特优势所在。

  三

  民主党派与人民政协民主监督的差异

  民主党派的民主监督不是某个人的监督,也不是一般意义上的群体监督,而是一种政党监督。政党间的民主监督既可以通过执政党和参政党直接进行,也可以通过我国多党合作的机构和平台———人民政协广泛开展。人民政协是我国各民主党派唯一以政党名义发表意见建议的场所,人民政协民主监督源自中国共产党与各民主党派、无党派人士长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的优良传统。今年年初印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》中明确表述:“人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。”因此,民主党派民主监督与人民政协民主监督具有共同的制度基础,都是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的体现;两种监督在性质上是相同的,都带有统一战线性质,都致力于发扬民主、巩固团结,增强党和政府决策的合理性和治理的正当性;两者在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国方面是一致的,在内容、形式、程序、工作机制上也有相似部分。但民主党派民主监督与人民政协民主监督并不互相包含,更不能相互替代。两者的不同之处主要表现在以下几个方面:

  第一,民主监督参与主体的差异。民主党派民主监督的参与主体包括执政党、参政党和无党派代表人士。在长期的政治实践中,无党派代表人士队伍具有很强的政党性,是多党合作不可或缺的一个重要主体。人民政协是中国共产党领导的各党派、各团体、各民族、各阶层大团结、大联合的组织,人民政协民主监督的主体更加广泛,除了8个民主党派、无党派代表人士和中共界别,还包括参加人民政协的其他人民团体,共有34个界别。政协民主监督是多元参与主体,政党界别只是其中的组成部分。

  第二,民主监督内容的差异。2007年发布的《中国的政党制度》白皮书在民主党派民主监督的内容方面规定:民主党派“就国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;中国共产党各级党委的工作和中共党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况”进行监督。今年中共中央办公厅印发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》确定人民政协民主监督的内容是:(一)国家宪法法律和法规实施情况;(二)党和国家大政方针,重大改革举措,重要决策部署贯彻执行情况;(三)国民经济和社会发展规划、年度计划落实情况,财政预算执行情况;(四)涉及人民群众切身利益的实际问题、解决落实情况;(五)国家机关及其工作人员遵纪守法、加强作风建设、密切联系群众、开展反腐倡廉等情况;(六)政协提案、建议案和其他重要意见建议办理情况;(七)参加政协的单位和个人贯彻统一战线方针政策、遵守政协章程、政协决议情况;(八)党委交办的其他监督事项。可以看出,人民政协民主监督的内容更加丰富多样,特别是“监督国民经济和社会发展计划及财政预算的执行情况”这一条,可以说是人民政协近年来非常富有特色的一项监督活动。从内容上也可以看出,民主党派民主监督主要是政党之间的政治监督,而政协的监督内容更为关注社会公共政策及公共权力运行等事务性监督。

  第三,民主监督形式上的差异。《中国共产党统一战线工作条例(试行)》中,一共列出了10种民主党派民主监督的形式,其中第8条是:“在政协召开的各种会议,组织视察调研中提出意见,或以提案的形式提出批评建议。”这10种形式显示了民主党派民主监督渠道的丰富性。作为政党之间直接的、面对面的监督,民主党派民主监督可以通过和执政党进行直接的政党协商进行;在执政党与参政党举行的高层次、小范围的谈心会上,民主党派主要领导人就重大问题向中共中央和地方党委主要负责人提出意见、建议和批评,也可以向中共党委提出书面的意见建议,这些形式都是民主党派民主监督所特有的渠道。人民政协民主监督的形式主要有会议监督、视察监督、提案监督、专项监督及其他形式监督。民主党派民主监督比政协民主监督形式上要丰富,这是由民主党派作为参政党,参政议政方面实现“一个参加、三个参与”,全面参与国家政治生活的广泛性所决定的。人民政协民主监督以政协为平台,从形式上看工作范围更宽、更普遍、更经常。

  第四,民主监督效能上的差异。民主党派民主监督主体单一,形式更加直接,面对面的对话沟通、渠道畅通的书面表达能够保证其较强的时效性,突出政党合作及党际监督的特色;但同时由于民主党派基层组织力量的限制,党际监督效能总体上在基层有作用递减的趋势。人民政协具备完善的、系统的四级组织,基层组织比较成熟,组织结构上的广泛性、开放性使人民政协成为政党、国家、社会之间的重要制度中介,其下通各界、上达中央、沟通各方的组织机制是协调我国政治关系、社会关系和阶层利益关系的重要平台和纽带。此外,人民政协民主监督就其监督事项来说,社会性、界别性、事务性、程序性更强。各级政协的参加单位、政协委员围绕国家政治、经济、文化和社会生活中的重大问题,以及人民群众普遍关心的其他问题,通过人民政协这一渠道向党委、政府及有关部门反映情况、提出意见和建议。因此,人民政协的民主监督重在参与,其程序性的反馈、处理有一个时间过程。

  民主党派民主监督和人民政协民主监督虽然有差异,但两者不能截然分开,而是相互促进、相辅相成的。特别是从地方的实际情况来看,只有多党合作的机构———人民政协强大了,民主党派组织力量才更强大,话语权更受重视,政党民主监督功能才能更好地发挥。

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